关于全市乡级公路养护管理情况的调查
关于全市乡级公路养护管理情况的调查
铁岭市人民政府市长助理、市交通局局长 高升平
乡级公路是公路网络建设的重要组成部分，是构成四通八达、畅通城乡的基本交通通道。近年来，我市乡级公路的快速发展，大大拉近了城市与农村的距离，有力地推动了农村经济的发展，促进了产业结构的调整，加快了农业产业化步伐，在统筹城乡发展、破解“三农”问题、实现全面小康的历史进程中，便捷、畅通的交通发挥着越来越重要的作用，乡级公路已经成为广大农民的“致富路”。但近两年，全市乡级公路建设却出现了一些不容回避的问题，黑色路面破损严重，白色路面坑槽连片，出现了90年代以来从未有过的行路难现象，已经取得巨大成就的农村公路网络建设面临新的严峻的挑战。
一、全市乡级公路的现状
截止2004年底，我市拥有乡级公路2958公里，占全市公路总里程的59.4%；其中黑色路面921公里,占乡级公路总里程的31.14%。全市108个乡镇实现乡乡通油路，1498个村实现通公路，占村总数的98.55%，其中926个村通油路。乡级公路建设取得巨大的成绩,主要得益于上世纪80年代以来20多年的高速发展，特别是实施“村村通油路”工程，全市乡级公路建设无论是数量还是质量，都得到了空前的提高。但是，从2003年开始，乡级公路的养护管理水平呈明显下滑的趋势，主要表现为：
1、乡级道路完好率急剧下降，弃养里程和季节性养护里程增多。2002年末全市乡级道路完好率达到68.7%，年平均63.9%；而2005年五月份仅为44.58%，比2002年年平均好路率降低19.32%，比年末达到好路率降低24.1%。2002年全市弃养里程为零，2005年全市弃养里程达到235公里； 2005年季节性养护里程达到1220公里，比2002年的58.8公里增加1161.2公里。另外全市80年代以来修建的黑色路面因无大、中修资金，逐年破损，有些路段坑槽连片，已找不到黑色路面痕迹。值得一提的是今年８月１３日的洪水，造成５８条乡级公路中断，冲毁路基43.4万立方米，水毁路面4.4万平方米，使本来亟待加强养护的乡级公路又雪上加霜。
2、养路费投入大幅度减少。2002年全市乡道养路费投入1424.37万，2004年投入转移支付资金761.24万元,仅占2002年投资额度的53%。其中：昌图县2002年养路费投入1299万元，2003年实际到位为零，2004年实际到位为30万元。分别比2002年减少1299万元和1269万元。
3、乡道班房数量快速萎缩，养护人员严重不足。2002年全市有道班房77座12872平方米,到2005年则有54座8367平方米,分别是原拥有量的70.13%和62%。2002年全市乡道有养护人员1807人，2005年只有857人，减少950人，仅占原养护人员的47.43%。其中：昌图县养护人员减少最多，达到701人。
4、拥有的机械设备出现锐减。2002年全市乡道班拥有机械设备86台,到2005年只剩41台,占原拥有量的47.7%。其中仅昌图县就减少41台。
二、造成乡级公路现状的原因
2002年之前（含2002年），乡级公路养护管理形势之所以一片大好，主要是依据《中华人民共和国公路法》规定自建、自养、自管的“三自方针”，由乡镇政府自行解决，省公路局每公里只给500—700元不等的少量养护补贴。各乡镇解决养护费用不足的渠道主要是“三提五统”中的“民办交通”部分，平均每公里3000---9000元（昌图县达到1万元）不等。由于养护资金较充足和管理有效到位，乡级公路好路率始终处于较好的水平，全市乡村公路四通八达、畅通无阻。
但是自2003年起，随着农村税费改革政策的实施，我市的乡级公路养护管理方式发生了较大变化：一是乡级公路养护的资金由养路费投入改为省财政对县财政实行转移支付；二是省公路局取消了每公里500元的补贴；三是取消了农民义务工。这种养护管理模式直接导致了乡级公路现在面临的尴尬状况，其弊端可以概括以下两个方面：
1、管理体制不顺，有限资金不能得到充分利用。现在乡道养护资金完全依赖财政的转移支付，取消了乡村的统筹款和农民的建勤工，交通部门不能控制转移支付资金的使用方向，造成了管理权与投资权的分离。各级财政部门也只管给各乡镇拨付转移支付资金，没有使用情况的跟踪管理手段；基层乡镇由于财政困难而随意挤占和挪用，所以乡级公路形成了无资金或少资金用来养护的局面。
2、养护管理资金严重不足。一是省移支付资金存在少、慢、停、均的问题。少：是每当量公里投入不足。省里确定三级公路每公里投资7635元，与三级公路养护用料基本相同的四级公路每公里投资为2863元，仅是三级公路的37.5%。我市47.3%的乡道为四级公路，这样在用料基本相同的情况下，大部分乡级公路得不到必要的养护资金。况且就是全部按三级公路标准拨付资金，也不能满足实际需求。以昌图为例，全县平均每立方米沙石料价格为40元，每公里按200立方米计算需要8000元，人工费2000元，这样计算平均每公里共需养路费1万元。全县1160公里的乡道每年共需养护费1160万元,然而目前转移支付仅列支452万元，严重不足。慢，是指转移支付资金到位慢，例如2005年，时至8月份，财政的转移支付资金仍未到位，导致道路养护无法进行。停，是指乡级公路每年提级后，公路里程都有不同程度的增加，而转移支付资金却不同步增长，仍停按2003年的里程标准进行投资，致使全市有375公里乡级公路无养护资金。均，是指各县、（市）区财政在分配转移支付资金时，只按各个乡、镇公路当量里程平均下拨到各乡镇，违背了“区分轻、重、缓、急，实行统筹安排”的原则，不能有效提高资金的使用效益。二是地方配套部分不到位。市、县财政投入的资金每年都不能列支，形成了30%的转移支付资金缺口。
三、解决问题的建议
乡级公路养护管理上存在的问题和困难， 严重影响了全市公路网络建设的整体发展水平，没有占公路总里程59.4%的乡级公路的畅通，全市5082公里的公路就不能构成完整有效的交通网络，我们取得的来之不易的成绩也将随着公路破损的加剧而付之东流。严峻的形势要求我们必须研究可行办法，采取有力措施，切实解决好乡级公路养护管理的问题。
1、高度重视。各级政府要从实施“五大战略”、统筹城乡发展、加快城镇化进程、致富百姓、服务三农的高度，充分认识建设好乡级公路的重要性，把乡级公路建设工作纳入重要议事日程，一是负责配套资金拨付的市县两级政府要按时足额拨付30%的配套资金；二是基层乡镇政府要珍惜有限资金，把钱花到刀刃上，严禁挪用挤占，审计部门要跟踪检查。
2、明确责任。近日，国务院办公厅下发《农村公路管理养护体制改革方案》，明确要求建立健全以县为主的农村公路管理养护体制，乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。我们必须借助这一契机，抓紧制定相关的办法和措施，进一步明确乡级公路的管理和养护责任。
3、加大投入。在保证转移支付资金按时足额到位的前提下，结合今年水毁公路工程的抢防，向上级争取更多的资金，组织沿线农民投工、投劳，加强公路养护，提高乡级公路的好路率，确保道路畅通。积极探索市场化融资方式，利用冠名权、绿化权、路边资源开发利用等，鼓励、吸引企业等社会力量投资乡级公路建设。
4、强化管理。按省农村税费改革精神要求，财政部门应将转移支付资金在县财政设专户管理，由县级交通部门会同相关乡镇制定维修养护计划，财政部门按计划拨付资金，实行专款专用。同时，乡级公路工程也要进行规范化管理，认真执行“四制”；养护实行专业公司试点，资金投放与养护质量挂钩，从管理机制上建立健全一整套严谨的规章制度。